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目前中央給上海的定位是四個中心(國際經濟中心、國際金融中心、國際航運中心、國際貿易中心)，再加上“科創中心”、“文化大都市”。如果能夠按照這個方向去做，那麼全球城市的確定性相對比較大。
對上海來說，當然一方面要爭取跨國公司總部能來上海，另一方面也要吸引大量的中介服務公司——除瞭傳統的會計事務所之類；現在上海要建“科創中心”、發展健康產業，那科技服務機構、健康服務機構也都可以吸引。這些也完全可以把上海全球城市支撐起來。
上海全球城市建設怎麼定位？首先考慮大背景——中國崛起。一定是中國崛起，世界經濟重心東移；否則，上海全球城市建設也沒戲。在這個背景下，需要國內有幾個城市能夠充當全球網絡的基本節點——換言之，中國屆時有不止一個全球城市，應該是一批。中國目前已經表現出世界城市勢頭的，是上海、香港、北京，全球連通性都在前十位。
過去四十年，上海吸引瞭大批外資，包括外資的地區總部，主要是看到中國國內市場潛力大、成本低，哪怕市場營商環境差點，反正進來可以獲利就行。今後，上海這些成本——房租、勞動成本、社會成本——也和發達國傢差不多瞭，營商環境的交易成本如果比人傢高，就沒有吸引力瞭。這是很致命的問題！如果這些大的機構不進來，城市的全球連通性就沒法擴展、提升。因為全球城市網絡的界面是世界經濟，城市之間有連接，但城市又不是一個主體——城市政府也不能代表城市作為主體——嚴格來講，城市政府不是經濟的主體，經濟聯系主要是經濟主體在發生聯系，因此它就需要第三個層次：公司機構，它主要通過這些公司機構內部的網絡使城市之間發生關聯。具體而言，這個公司在上海有它的機構，紐約、巴黎、法蘭克福也有，那這個公司內部的信息、資源、資金的流通，使上海和紐約、巴黎、法蘭克福產生瞭聯系。所以，如果營商環境不好，不能把那些具有全球資源配置功能的機構和公司吸引到上海，上海的全球城市就是一句空話。這是核心問題。
答：真正的跨國公司總部基本上不可能遷移到別的國傢——個別的遷移有，往往是遷到一些免稅的群島；但真正的總部一般不會輕易遷出自己的母國。所以，上海今後要依靠的真正的跨國公司是本土的跨國公司：一類是央企，一類是民企。上海現在這兩頭都沒太沾邊，央企真正總部在上海的不多，也都是第二總部之類的；民企又不像深圳，企業在深圳做大，總部落在這裡。
所以，上海關鍵是打好基礎——核心是營商環境：軟環境、軟實力。這個營商環境不是高樓大廈、道路交通——這些也需要——但更主要的是真正吸引具有全球資源配置功能的公司、機構集聚到上海來的這個環境。
在這種情況下，對中國、對上海，更主要的營商環境在於公平競爭。另外台中南屯區月子中心推薦就是市場的透明有序——這在國外也已經不成問題，但在中國還有很多問題。比如，違反合同打官司，雖然贏瞭，還是拿不到錢，判是判，執行是執行。這種營商環境是中國、上海要解決的主要問題，但解決起來比提高審批效率之類的要復雜得多。它牽扯到很多政府政策，深層次問題是政府對市場的幹預、政府怎麼從市場退出。
答：我以前在政府部門工作，對這個感觸比較深。設立城市建成區面積這個底線，主要是針對過去土地低效使用、擴張。否則，上海要有什麼新項目，區縣政府就問市裡要土地指標，而不是去利用原來的存量土地——這樣，上海的城市空間會被搞地一塌糊塗，今後很難容納“全球城市”的核心功能。這是倒逼區縣調查存量土地，怎麼使土地應用更有效率。
當然，從外面引進來的畢竟是外面的，關鍵還要看中國崛起以及有多少本土成長的全球性服務公司、跨國公司。但這些不是上海地方政府能夠解決的。現階段上海唯一能想辦法的是：做好營商環境、吸引人才，把核心功能凸現出來——那麼，符合這些核心功能的機構就集聚過來，也給它騰出相應的空間來瞭。
問：那是不是可以很直白地講，上海接下來也可能會像北京一樣，“疏解”部分城市功能、產業、人口出去？
答：對，這肯定會對深圳的民企有一定的擠壓。因為央企的體制還不是非常市場化，也肯定有利有弊，但到底怎麼樣，很難說。所以，上海歡迎央企到上海建立第二總部，這個策略比較合適。從全球城市發展角度來講，這些央企總部對上海極其重要。《人民日報》有記者曾問我，上海和紐約有什麼差距。我舉瞭其中一個：上海體現的比較強的吸引力是把別國的跨國公司地區總部、全球研發機構吸引來，但上海沒有呈現出很強的全球影響力，因為中國企業走出去的還比較少，特別是總部在上海的企業走出去建立全球網絡的還比較少。而紐約有很多真正的全球總部，一下就把全球城市的水平提高瞭。但是，上海也不能完全寄希望於中央采取行政手段，最終還是取決於市場是否讓這些企業將總部設在上海。
另外一個很重要的問題是人才。這些全球性機構主要是靠人才運作，以前是人才隨著機構走，現在開始倒過來瞭，人才要素變得更稀缺，資本跟著人走。那麼，城市能不能吸引人才就很關鍵；不能吸引人才，這些機構也很難過來。而且，這些人才既包括已經成功的人，也包括未來的成功人士、尤其是年輕人，不能單純要現在的成功人士，否則後一輪的成功人士，就沒這個城市什麼事瞭。
問：上海提出建設卓越的全球城市，具體有哪些內涵來支撐“全球城市”這個概念？如何建設全球城市、會有哪些大的動作？又會有哪些挑戰？
答：上海自貿區嚴格講是試驗區，而不是國際上通常講的自貿區。上海當時提出的自貿區試驗：一是制度創新，再就是新的開放。所以，也不給什麼特殊優惠政策，也不搞低稅收。
答：這個現在還在研究。上海市政府發展研究中心和有關部門在梳理，到底哪些非核心功能可以疏解出去，現在認識上不太統一。我的看法是，不能以什麼“中心”來劃分是否是核心功能。比如“航運中心”，有人認為，這肯定是核心功能；我說，不一定——航運業也有高、中、低端；航運中很大一塊是集疏運，上海洋山港、外高橋有一定的集疏運條件，但這並不是上海獨特的優勢，也不是上海的核心競爭力，寧波北侖港、舟山港港口條件比上海還要好，而且大量的集疏運，特別是現在主要靠公路運輸，造成上海運輸承載壓力很大，並且還要大量的倉儲、集裝箱堆場。倫敦、紐約當初航運中心也是以航運運輸為主，現在這一塊收縮，但倫敦、紐約仍然是國際上有名的航運中心，因為它航運服務很發達。因此，上海的核心功能是航運服務，而不是航運運輸。航運運輸上海完全可以和浙江、江蘇一些港口聯合，分散一點。“貿易中心”裡也有一些可以疏解。
答：全球城市的基本內涵是全球資源配置，關註點是全球網絡關鍵節點發揮全球資源配置的特殊功能，引導和它相連接的其他城市、地區進入世界市場的樞紐通道。全球城市也分不同的類型：同樣作為全球網絡的節點，但節點有層次、連接的高低，范圍的大小，有些是區域性的節點，有些是真正全球性的節點。另外，有些城市是綜合性的全球城市，有些則是專業性的。還有一個類型的區別是：有的全球城市是樞紐型的，有的則是通道型的。樞紐型全球城市是不管什麼城市都和他連接，資源要素在這裡流動；通道型是和一些特定的、特別是發展程度略低的城市、地區相連接，這些城市、地區必須通過這裡進入世界市場——比如大陸改革開放以前的香港。通道型全球城市因為具有唯一性，而具有比較大的控制力；樞紐型全球城市則沒有太大的控制力。
“最好北京的央企總部也都來上海”
所以，上海一定是在長三角這個區域裡一體化發展，在這個過程中建設全球城市，而不是僅僅在上海視野范圍裡建設全球城市，那是建不起來的。現在國外已經出現這個趨向瞭：紐約和周邊形成瞭一個全球城市區、巨型城市區，有明確的功能分工，而且都是以區域作為全球競爭單元，而不是單獨的城市。這點上海要看清楚。現在上海在推“長三角台中西屯區月子中心計劃”，方向是對的。
上海應該台中北屯區月子中心是綜合性的自由港
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我現在大肆鼓吹的觀點是：全球城市的核心功能，不是財富、資本的積累，不是吸取大量外部資金、人才、資源到這個地方沉淀，而是要構築功能平臺、流量。上海隻要保持這個功能，能夠為國傢戰略服務，配置全球資源，就夠瞭。
上海的出路是疏解非核心功能
問：你談到“一帶一路”倡議對上海建設全球城市是機會，那像亞洲開發投資銀行創立過程中，上海有做什麼工作嗎？有沒有嘗試將其總部落到上海？
帶著這些疑問，借著《全球城市：演化原理與上海2050》、《崛起中的全球城市》出版之際，《經濟觀察報-書評》采訪瞭該書作者、也是上海建設全球城市的重要推動者之一、上海決策咨詢委員會副主任周振華先生。
全球城市：上海的雄心與現實
訪談
每個人有每個人的夢想，每個國傢有每個國傢的雄心，而每個城市——尤其是那些卓越的城市——也有著城市自身的願景。
答：出路就是這個。上海真正要做大核心功能，一定要把非核心功能疏解出去；一定要依托長三角一體化發展，然後上海把自己的核心功能做大做強，把長板拉長，其他功能在長三角城市區裡去找互補、找配套。而且，現在的全球城市和原來城市裡的流動基礎也不一樣：原來是中心-外圍，上海是中心，旁邊的城市或者農村都是外圍，為上海服務；現在上海是核心節點、有其核心功能，但其他城市也是網絡節點，也可以有自己特定強項、功能。比如，杭州發展互聯網金融，很正常。有人擔心這會對上海金融中心地位形成沖擊，我說根本就不會。杭州的互聯網金融是上海國際金融中心的一個互補，甚至是配套。為什麼一定要把馬雲搞到上海來？他可以在杭州發展就讓他在杭州發展，這無所謂的。上海把大的金融市場——證交所、期交所、金交所發展好、發展成世界級的就可以瞭，去跟杭州搶什麼？就應該讓周邊城市都有自己獨特的功能，而這些功能和上海是能夠互補配套的。這樣，上海的非核心功能事實上就可以疏解出去。
問：前年討論京津冀協同發展的時候，有傳言說北京的部分央企總部要遷走，於是深圳民間就有個討論：是否歡迎這些央企總部遷到深圳？總的感覺是，深圳民間對此有顧慮，擔心過多央企總部到深圳會影響其市場化水平。
問：談到城市功能疏解，北京是明確將一些批發市場“疏解出”去——雖然被輿論批評，如果上海要疏解一部分功能、產業，有沒有明確的計劃要將哪些疏解？
上海現在怎麼做？這本書其實是想告訴領導，建設全球城市不是主觀上想怎麼做或者想達到什麼水平，很多運行變量都不在地方政府，而是外部因素：國際層面取決於全球化進程，國內層面取決於中國到底能不能崛起，上海最多可以做的是怎麼發揮原來的優勢，在一些功能方面能夠緊扣中國崛起的機制和步伐。因為中國崛起過程中的每一個新的東西，都是給上海建設全球城市創造一個機會，就看能不能抓住。現在國傢倡導“一帶一路”，對上海建設全球城市就是一個非常好的機會，就看上海能不能抓住。
這方面現在思想認識還沒統一，但更主要的倒不是政府做規劃要把哪些非核心功能疏解出去，而是要靠市場的選擇機制，有些在上海不適合的功能自然而然逐步往外轉移，擋也擋不住。比如，上海張江、楊浦創智天地等科技孵化器的創客空間，其實出來不少成果，但這些成果沒法在上海轉化——要轉化，就要有土地、有廠房，要在這裡招工人，上海這些條件都不具備，人傢自然就到浙江、江蘇去轉化。上海應該積極一點，主動和浙江、江蘇聯合搞一些高新技術園區，主動、有組織地把一些在上海研發出來的成果專利拿到那裡去轉化。
所以，有些非核心功能市場在不斷地篩選出去，但政府要有個態度：當市場篩選出去的時候，政府不要阻擋。現在是市場已經把一些功能篩選出去瞭，政府不讓走，還想盡辦法給他優惠政策。所以，這就看政府的眼光。如果上海真的要奔向卓越的全球城市這個目標，被市場篩選出去的東西就讓它出去。
上海現在也在抓營商環境，方向是對的，但重點可能還要再排排序。現在上海是參照世界銀行營商環境裡列出的指標。這個指標根據企業的生命周期——從企業設立到開張、運營當中有哪些主要環節，各環節效率如何。這個指標雖然比較重要，而且在全球范圍內有共性，但對中國來說，重點不在這裡，而在企業進入市場後是不是公平競爭、能不能給所有的微觀主體創造平等競爭的機會。所以，哪怕審批再快，備案制、證照分離，似乎進入市場效率蠻高，問題是開業以後能不能有市場機會？這裡面其實有很多進入壁壘，而且有些是無形的——特別是一些國有企業事先占領的市場，很難硬擠進去；如果受到某種保護，就更難。比如，有些開發項目，政府首先考慮讓自己所屬的國有開發公司去做——那事實上就是不公平競爭。這些現實問題，都沒法量化。
問：剛才你談到吸引跨國公司總部——真正的全球總部，而不是地區總部——是上海建設全球城市很重要的支撐，但跨過公司總部遷移的案例似乎不是太多。另外，如果不考慮吸引境外跨國公司總部，那就是培育本土企業成長為跨國公司，似乎上海在這方面目前不是很突出。
周振華長期活躍在上海政策咨詢領域，曾任上海市政府發展研究中心主任。
全球城市其實也不僅僅看這類跨國公司的總部數量。這類跨國公司總部，是弗裡德曼“世界城市”的主要理論依據——跨國公司總部具有控制命令的功能，因此這些總部集聚在什麼地方，就能在此配置全球資源；但薩斯基婭·沙森(Saskia Sassen)講全球城市，核心是中介化，不是這些跨國公司總部，而是那些現代服務公司。這對弗裡德曼的世界城市理論是個發展。
我講全球城市，采用的是沙森的概念。她這個概念比較科學。因為到上世紀末，跨國公司總部曾經出現過一輪遷移，從紐約等中心城區遷到邊緣城市。所以，並不一定跨國公司總部都會集聚到這些全球城市。但那些服務公司，一定集聚在全球城市，而不可能到周邊邊遠城鎮去。因為二者的連接鏈條不一樣：跨國公司的產業鏈全球分散佈局，這個鏈控制主導的是生產加工、物流、融資、人力培訓等；但中介服務公司是網絡鏈，它總部可能在紐約，但在其他主要城市都有佈點。而且二者的所有制結構也不一樣：跨國公司是所有權控制；這些中介服務公司往往采取合夥人制度，所以盡管它有總部、有其他城市的分支機構，但這些分支機構具有相對獨立性、甚至平行性，而它互相之間又有網絡連接——包括人員的交流、信息共享等。所以，中介服務公司的網絡比跨國公司總部的網絡要大。其次，跨國公司總部需要這些中介服務機構為它服務——法律、財務、人力資源培訓等，而它未必給這些中介服務公司提供服務，因此這個服務是單向的；但這些中介服務公司之間是互相服務——會計事務也要打官司，律師事務所也需要財務審計——互相之間連接更緊密。因此，沙森講這個中介化是全球城市的核心，更有道理。這也是“全球城市”和“世界城市”這兩個概念的區別。
上海建設全球城市，有些是要跟著國傢的崛起來做，近期可以做的是，在基本定位確定以後，把核心功能做強、做大。而這個核心功能是動態變化的——前兩年講的“四個中心”的核心功能說不定二三十年後不一定是核心功能——那麼，現在上海要找準核心功能。這就有一個核心問題：在上海視野范圍裡，有沒有可能把核心功能做大做強。現在看來，不太可能。因為城市空間是有限的，原來的功能或者大量新增功能一定造成空間擠壓。特別是，舊的功能不從中心城區或原有區位出去，新的功能就進不來。所以，也有調侃上海，說現在上海功能有點多，“四個中心”再加科創、文化，以後說不定還要加，這麼多功能，怎麼可能都做？
答：這是國傢考慮的事情。上海最希望幾大國有銀行總部都過來，最好北京的央企總部也都過來。這樣，上海的地位絕對馬上提升。但這要看國傢的總體佈局。而且有時候真正人為采取這種方式，對上海今後成為全球城市也未必是好事。就像拔苗助長，完全通過行政力量讓幾大國有銀行總部過來，讓央行總部搬過來，上海做好準備瞭嗎？可能承載不瞭它的功能。
那麼，全球城市這個聽起來高大上，卻又非常抽象概括的定位，究竟是什麼意思？上海將如何建設全球城市？這對上海人又意味著什麼？
問：你有個觀點：上海要成為中國企業“走出去”的橋頭堡，在這方面是不是會面臨香港的強有力競爭？
答：這個是國傢對上海自貿試驗區新提出的要求，和上海“全球城市”建設也密切相關：全球城市肯定是“走出去”的重要通道、橋頭堡。但這方面上海現在也隻是摸索階段。做“橋頭堡”需要具備很多新的功能，不僅僅是通關，而是要把企業送出去，送到“一帶一路”沿線去投資。那這些企業“走出去”的前期市場調研：包括市場需求、市場規模、法律法規調查等等，甚至“走出去”開業需要處理的主要環節，怎麼給企業提供信息，甚至提供直接的中介服務，讓企業能夠通過上海很方便的到“一帶一路”沿線國傢投資運營，包括後期怎麼服務保障這些企業的利益在當地不受損害……這需要上海配備很多新的人才。
問：前不久國務院批復的上海2017-2035的《規劃》，對上海的城市人口和建設用地規模做瞭很嚴格的控制，平均到未來十幾年裡每年的人口新增指標和用地指標都相當小，這對上海的全球城市建設是不是一種硬約束？
答=周振華
人口也是針對前幾年、特別是前三個五年規劃期上海人口增長速度太快。這也是一個問題：人多，是有活力，但大量低教育程度人口進入、甚至包括一些為瞭福利而進入——就是為瞭小孩到上海來讀書，自己本身在上海並沒有什麼工作，居住條件很差，群租，安全隱患很多。針對這個事情，上海搞瞭戶口積分制，拆違章建築、城中村改造，所以這兩年人口是減少的。
提出人口底線，倒不是考慮什麼資源承載力——這是偽命題，因為承載力取決於城市的集約程度、緊湊程度——主要是考慮人口結構應該調一下；否則，受教育程度都很低，以後怎麼建設“全球城市”。
問：你也談到，上海建設全球城市相當大程度上與中國崛起密切相關，但中國是個單一制國傢，政治中心和經濟中心二分離，那麼政治、決策中心不在上海這個前提下，上海的全球城市中心建設如何另辟蹊徑？
答：現在從全球城市理論來看，政治中心的影響力是減弱的，因為政治是國傢與國傢之間、是國際關系，不是全球關系。原來講的國際貿易，是一個國傢和一個國傢之間的貿易，但現在跨國公司的產業鏈貿易，不是國傢之間的貿易，才叫它全球貿易。全球城市和政治、國傢之間肯定有關系，但最主要的關系取決於全球的投資、貿易、文化等的交流。所以，即使政治中心和經濟中心分離，也不太影響全球城市建設。上海就是一個市場操作平臺，北京是政治中心。特別是隨著全面深化體制改革，完全打破以前行政性體制機制框架，就更無所謂瞭。
問：上海在2013年設立瞭國內第一個自貿試驗區，2014年全國“兩會”上自貿區成為最熱的議題，但最近幾年，自貿區似乎有些偃旗息鼓，原因是什麼？從去年十九大之後，中央提出上海探索自由港，自由港和自貿試驗區之間是什麼關系？自由港如何承接自貿區的探索繼續往前走？
上海建設全球城市，一是要繼續保持它的全球性。從目前的研究來看，北京、香港、新加坡也都是區域性全球城市，連接的城市大都在亞太，而上海連接的主要是歐美城市，更具全球性。並且，上海和歐美主要城市的連接，更多是經濟、金融方面；北京和歐美最多是政治層面。另外，上海更有綜合性功能。因此，上海今後的全球城市定位，可能要承擔起國傢戰略——能夠在全球資源配置中發揮較大的作用。當然，這還取決於今後的一些新變化。
自由港和國外的自貿區是一個概念，它和自貿試驗區最大的不同是，自由港內所實行的那套規則，一定是圍欄外不可復制、不可推廣的，否則就不叫自由港瞭。所以，這個自由港到底怎麼弄、圈子畫多大，關鍵看這個自由港是什麼模式、什麼功能定位：如果僅僅是轉口貿易、離岸貿易，那不用圈很大，就港口、機場附近圈一點——這麼弄，保稅區也可以做，就沒有意義瞭。我們建議，上海自由港應該是一個綜合性的自由港的發展模式。
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